Cómo conciliar dragado y medio ambiente: el caso de la provincia de Buenos Aires

El Organismo de la Provincia de Buenos Aires para el Desarrollo Sostenible (OPDS) elaboró un proyecto de resolución que contempla un procedimiento para obtener la declaración de impacto ambiental (DIA) de las obras de dragado en canales de acceso y puertos bonaerenses, en complemento de la ley provincial 11.723, que obliga a obtener la DIA antes de ejecutar obras o actividades susceptibles de producir algún efecto negativo al ambiente y/o sus recursos naturales.

La iniciativa, por demás loable, completa un vacío legal existente, ya que tanto en la provincia como en el resto del país no existen normas específicas que regulen la disposición de material de dragado.
Ello, sin perjuicio que a nivel local, la ley 11.720 excluye expresamente al material de dragado de la categoría de residuo especial; y que su decreto reglamentario 806/97, establece que quien realice las obras debe solicitar autorización a la autoridad de aplicación para que controle la disposición final de sedimentos.

Sin embargo, aunque el proyecto de norma aportaría una mayor certeza jurídica (al completar vacío legal), habría que también mencionar el potencial perjuicio parcial que generaría su entrada en vigor –conforme su redacción actual– en cuanto a la viabilidad y sustentabilidad del dragado de ciertos puertos y canales de acceso (en especial del dragado del Puerto Dock Sud) debido al cambio que la norma propone respecto de determinados parámetros ambientales.

Las normas guías internacionales

Cuando en la legislación de un país no existen normas que traten la actividad de dragado se recurre, habitualmente por remisión, a normas guías internacionales de países con tradición regulatoria la en materia.

En este universo, se destacan la norma canadiense, las EPA Guidelines (Estados Unidos), las normas holandesas y las Recomendaciones para la Gestión del Material de Dragado en los Puertos Españoles de 1994 (RGMD). Estas normas fijan criterios para la caracterización del material de dragado y recomendaciones para su gestión.

Algunas establecen parámetros más estrictos que otras y mutan conforme la evolución del medio ambiente sobre el que resulten aplicables (bajo la lógica de convertirse en más exigentes en la medida que logran reducir las fuentes de contaminación).

En otras palabras, el desarrollo de una mayor exigencia en materia de impacto ambiental se produce como consecuencia de la obtención previa y sostenida de resultados positivos que propician un salto cualitativo en forma natural y gradual.

Además, cabe señalar que dichas normas internacionales categorizan el material de dragado en función de los efectos que su disposición pudiere producir sobre el medio biológico.

Así, establecen categorías según los niveles de concentración de ciertos parámetros, lo que determina:
* Libre disposición del material de dragado.
* Disposición en forma controlada.
* Disposición contenida con tratamiento previo.
* Disposición con confinamiento.

Nuevo criterio propuesto por el OPDS

El proyecto del OPDS adoptó un criterio mixto que integra lineamientos de la norma holandesa y las RGMD españolas para establecer una clasificación de los niveles de concentración de parámetros de los sedimentos a ser dragados, lo que define luego, según el resultado, la metodología de su disposición (libre, controlada, contenida o confinada).

Dicha propuesta normativa difiere de la solución hoy vigente para los dragados en la provincia: hoy sólo se dispone su planificación conforme a un juicio de razonabilidad (no sujeto a una determinada norma internacional) que debe contar con la aprobación final del OPDS (conforme la ley 11.723).

Es decir que si el cambio normativo finalmente prosperase, se estaría pasando de un criterio general y flexible (que permite soluciones ad hoc conforme la realidad de cada caso y apelar a una u otra norma guía internacional) a otro determinado e inflexible, a ser utilizado por igual en cualquier dragado, sin tener en cuenta las particularidades que puedan presentar uno u otro lugar, y conforme a la aplicación de una sola solución normativa.

A modo comparativo, cabe señalar que el criterio holandés resulta mucho más estricto que el español, y el hecho de que el proyecto del OPDS adopte un criterio “combinado” implica claramente elevar el estándar de rigor ambiental para el dragado, al impedir que pueda aplicarse la norma española, a secas.

Lo anterior, podría propiciar, por ejemplo, que si bajo el criterio español, la disposición del material de dragado de determinado puerto o canal pudiera ser libre o controlada, bajo el nuevo criterio podría pasar a tener que ser contenida o confinada, atentando contra la viabilidad, sustentabilidad y sostenibilidad de la actividad de dragado y con ello, de la subsistencia de los puertos, puerta del desarrollo y crecimiento de la provincia y resto del país.

Principio de progresividad

Contar con el mayor estándar de calidad posible en materia ambiental está más allá de toda duda. Pero creemos que corresponde analizar su viabilidad, de acuerdo con un contexto y lugar determinados, para que el mismo tenga éxito.

Nuestro argumento se sostiene específicamente en la aplicación del “principio de progresividad” consagrado en la “Ley general del ambiente n° 25.675” y sustentado por la jurisprudencia y doctrina de aplicación.

Bajo dicho principio, “los objetivos ambientales deberán ser logrados en forma gradual, a través de metas interinas y finales, proyectadas en un cronograma temporal que facilite la adecuación correspondiente a las actividades relacionadas con esos objetivos” (artículo 4). En otras palabras, el principio de progresividad descansa en la lógica de lograr cambios paulatinos, sustentables, que propicien la concientización y adaptación, y en la consideración que los cambios abruptos, drásticos y súbitos no suelen tener efectos duraderos.

Así, no resultaría atinado incorporar en forma drástica en nuestro medio local –al menos no en forma uniforme y por igual en todos los puertos y canales de acceso de la provincia– un estándar demasiado elevado pensado para ser aplicado en países con un grado de tradición y desarrollo (industrial y ambiental) desmedidamente mayor. Existe un riesgo de chocar de plano con la realidad local, que exige el resguardo de los derechos patrimoniales individuales y colectivos y garantizando un recorrido con objetivos cumplibles y mejorables en forma sostenible y gradual.

Puerto Dock Sud

Conforme lo anterior, y tomando un caso concreto de suma relevancia, cabe destacar que la novedosa metodología de caracterización y disposición del material de dragado contemplada por el proyecto del OPDS choca abiertamente con el criterio que actualmente rige para el Puerto Dock Sud.

El Plan Maestro y Reordenamiento Territorial del Puerto Dock Sud (Plan Maestro) dispone expresamente la aplicación de las RGMD españolas para la evaluación del impacto ambiental de la disposición del material de dragado. Este plan fue suscrito y aprobado no sólo por el OPDS, sino también por la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (Acumar).

Dicho Plan Maestro establece que: “Si bien los valores más restrictivos en general, para evaluar el impacto de disposición del material a ser dragado, provienen de la norma canadiense de protección al medio acuático, en países como el nuestro (…) donde se inicia seriamente un proceso de reconversión de industrias, saneamiento (y) descontaminación de sus cursos de agua, se sugiere proponer a la Acumar, al OPDS y al INA , los llamados “niveles guía indicados” en las RGM 1994, los cuales configuran una opción de restricción más adecuada para las condiciones habituales del sedimento a dragar en países en vías de desarrollo con procesos similares a los que implementa Acumar”.

Poco cabría agregar frente a la claridad y contundencia de la conclusión delineada por el Plan Maestro.
Quizás, sólo aclarar que la vigencia de dicho Plan fue nuevamente ratificada por la Acumar bajo el “Plan Integral de Saneamiento Ambiental-Actualización 2016 (PISA)”, que recuerda que el Plan Maestro estableció la ejecución de tareas “que posibiliten conformar un puerto que desarrolle la mejora continua de sus operaciones y políticas de sostenibilidad económica, financiera y medioambiental”, circunstancia que le da aún mayor autoridad al Plan Maestro.

Ahora bien, si lo anterior bastase por sí mismo para defender jurídicamente el mantener los lineamientos de las RGMD españolas para el dragado del Puerto Dock Sud frente al mix español-holandés del OPDS, cabría agregar además otro argumento desde lo técnico-ambiental:

El Plan Maestro resultaría adecuado al tiempo y lugar, en el entendimiento que el impacto que genera una determinada descarga de material de dragado en el río depende no sólo de la concentración de los parámetros, sino también de su caudal y de la capacidad másica de absorción del cuerpo receptor (Río de la Plata); más aún si el caudal de material de dragado a ser dispuesto se efectúa con intervalos, producto de los tiempos de extracción y transporte desde dicho lugar hasta el lugar establecido para su disposición, lo que posibilita una dilución del material una vez vertido al cuerpo receptor.

Resultaría más provechoso para el mejoramiento de la cuestión que las autoridades ambientales con injerencia en el Puerto Dock Sud –en vez de hacer foco en combatir el síntoma, elevando los estándares para la medición del nivel de concentración de determinados parámetros y su metodología de disposición del material de dragado– hicieran foco en atacar la enfermedad, es decir, asegurando que los vuelcos indiscriminados río arriba cesen, lo que surge principalmente de desechos industriales y otros tantos provenientes de los asentamientos de emergencia sin cloacas que han proliferado sobre las riberas del Riachuelo, e instrumentando un tratamiento que lo remedie. Solucionado lo segundo, lo primero tiende a mejorar como consecuencia obligada.

Conclusión

El proyecto de del OPDS tiene un objetivo noble: garantizar la emisión de una DIA apta para las obras de dragado.

No se equivoca cuando establece que el dragado es un servicio para el desarrollo y mantenimiento de las infraestructuras marítimas y fluviales de los puertos públicos y privados de la provincia de Buenos Aries, cuya continua realización es “indispensable” (el destacado es propio) para la operatividad y accesibilidad de los mismos.C

Consecuentemente, bien valdría dar un debate más profundo, con la participación de toda la comunidad portuaria, antes de cambiar las normas ambientales respecto del dragado, y así procurar que las mismas, además de ser esencialmente ideales, resulten también practicables, orientadas a considerar la realidad de tiempo y lugar, respetando el “principio de progresividad” y garantizando derechos patrimoniales individuales y colectivos.

De esta manera, se posibilitará un desarrollo de los puertos de la provincia en forma equilibrada, gradual, sostenible y sustentable, lo que se traducirá un en mayor crecimiento de la provincia, del resto del país y de la sociedad en su conjunto.

Fuente: Nuestromar